Javier Lewkowicz

En un contexto de ambigüedad del gobierno nacional respecto de la relación diplomática con China, las provincias vienen acelerando los contactos con el país asiático, movilizadas por las oportunidades en materia de inversiones en recursos naturales, energía, infraestructura y de ampliación del comercio.

Con distintos grados de efectividad, las provincias argentinas realizan un esfuerzo para aceitar el vínculo con Beijing, salteando a la administración central. Este movimiento enfrenta desafíos en torno a la profesionalización de los recursos diplomáticos provinciales, la disparidad del poder de negociación con China y los condicionamientos de la economía a nivel nacional.

Una relación ambigua

Durante su campaña electoral durante 2022 y 2023, el propio presidente Javier Milei aseguraba que no mantendría vínculos diplomáticos con China, ya que no haría “negocios con comunistas”. Luego, apenas asumió como gobierno en diciembre de 2023, desestimó la invitación a sumarse al bloque BRICS (formado por diez países, entre ellos Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), lo cierto es que a medida que pasaron los meses de gobierno y, pragmatismo mediante, la relación se recompuso.

Durante su primer año en el cargo, Milei se ha beneficiado de varias acciones de China. Por ejemplo, tras las dudas iniciales sobre la postura del nuevo gobierno, en junio de 2024 China aceptó la renovación de su multimillonaria línea de swap de divisas, que se había negociado con la administración anterior de Argentina. Esto permitió al país sudamericano retrasar el reembolso de 5.000 millones de dólares en deudas. Por ello, Milei luego declaró que “China es un socio comercial muy interesante porque ellos no exigen nada”. Asimismo, en noviembre, en el marco del G20 en Brasil, Milei mantuvo una reunión bilateral por primera vez con Xi Jinping.

Sin embargo, la estrecha sintonía entre Milei y el presidente de Estados Unidos Donald Trump pone en duda el alcance del vínculo con China a la hora de sentarse a negociar cuestiones sensibles a los intereses de los Estados Unidos, como la cuarta central nuclear argentina con tecnología china, la base aeroespacial china en la provincia de Neuquén o el posible desembarco de Huawei para trabajar en las redes 5G.

En las provincias, más pragmatismo

“La relación entre las provincias y China ha logrado sortear las vicisitudes de la política nacional e incluso de las propias provincias, no solo en la presidencia de Milei sino también anteriormente con [el ex presidente Mauricio] Macri”, sostuvo Stella Maris Juste, doctora en Relaciones Internacionales e investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET).

Y esto se debe a que el vínculo entre las provincias y China es muy fuerte por la presencia de intereses complementarios, según Juste: “Las provincias necesitan captar inversiones, crear empleo y mejorar la infraestructura, en tanto que China busca mejorar el acceso a recursos naturales clave, como el litio y otros minerales, y también su inserción en energía renovable y puertos”.

China encontró en las provincias interlocutores confiables para sostener la relación en estos tiempos turbulentos

Diego Cagliolo — Director de proyección estratégica al Asia en la fundación Argentina Global

En 2024, las finanzas de las provincias se vieron más presionadas a medida que aumentaban las medidas de desfinanciación del Estado. Las transferencias totales a los gobiernos provinciales y municipales cayeron un 19% interanual, según la oficina presupuestaria del Congreso.

“China encontró en las provincias interlocutores confiables para sostener la relación en estos tiempos turbulentos. Por eso Wang Wei, el embajador chino, recorre las provincias y a su vez los gobernadores recorren la Embajada”, explicó Diego Cagliolo, director de proyección estratégica al Asia en la fundación Argentina Global.

En efecto, a lo largo de 2024 se han registrado numerosos acercamientos de la dirigencia provincial a China, en general vía la embajada de China en el país.

Por ejemplo, en octubre, el gobernador de Santa Cruz, Claudio Vidal, realizó una visita a China, durante la cual firmó un convenio con la empresa pesquera Hong Dong. Posteriormente, una delegación de la Cámara de Comercio de Fujian visitaron a la empresa Yacimientos Carboníferos Río Turbio, en Santa Cruz, para analizar un acuerdo de exportación de carbón.

En septiembre, el gobernador de Córdoba, Martín Llaryora, encabezó el Encuentro de Vinculación Institucional y Comercial entre esa provincia y empresarios de China. Además del embajador Wang Wei, asistieron representantes de las empresas chinas ICBC, Huawei y China Energy International Group. Wang Wei adelantó el interés de una automotriz china en radicarse en Córdoba.

En agosto, el vicegobernador de Catamarca, Rubén Dusso, viajó a China, donde recorrió el Centro de Investigación de Nuevas Energías y Nuevos Materiales, y visitó las instalaciones de la minera Zijin. En tanto, el gobernador de La Rioja, Ricardo Quintela, se reuinó con Yuan Jinfeng, presidente de la empresa Youxiangongsi de China, para evaluar inversión en renovables, y con el embajador Wang Wei.

Wang Wei también visitó la provincia de La Pampa en mayo, acompañado por representantes de las empresas Shanghai Electric Power, Goldwind, ICBC, LiuGong y Huawei, y se reunió con el gobernador, Sergio Ziliotto.

El gobernador de Buenos Aires, Axel Kicillof, se reunió en febrero con el embajador Wang Wei, luego de acordar, en noviembre, una inversión china de 1250 millones de dólares por parte de la empresa China Potassium Chemical Group Co (CPCG) para la construcción de dos plantas de fertilizantes en la ciudad portuaria Bahía Blanca, de la cual luego no hubo novedades. Además, se han discutido con funcionarios de la provincia de Sichuan inversiones en energías renovables, desarrollo agrícola y puertos en Buenos Aires, y la empresa china de maquinaria agrícola Ruiyuan Holdings está considerando una inversión.

Por el lado de Neuquén, en noviembre el gobernador Rolando Figueroa se reunió con el embajador Wang Wei y representantes de grandes empresas chinas del sector de la construcción, ferrocarriles y autopistas, ingeniería y fabricación de equipos, petróleo y gas y telecomunicaciones.

Relaciones multinivel Argentina-China

“China tiene una gran tradición en establecer relaciones multinivel con los países, incluyendo acuerdos subnacionales pero también a través de vínculos con universidades y think tanks. En este contexto, China encontró a las provincias argentinas como aliadas fundamentales y estables”, explicó Oriana Cherini, investigadora del CONICET en relaciones internacionales.

En 2023, de acuerdo a los datos recopilados por la Bolsa de Comercio de Rosario, China fue el primer socio comercial de las provincias de Jujuy, Chaco, Santiago del Estero, Catamarca, La Pampa y Entre Ríos; y el segundo en el caso de Santa Fe y Buenos Aires.

El caso de Jujuy

Jujuy suele ser mencionada como caso testigo de la relación subnacional con China, ya que es hogar de uno de los proyectos de energías renovables más importantes del país asiático en Argentina, el parque solar Cauchari, de 315MW. La planta solar fue financiada en su mayoría por el Export Import Bank of China y construido por Power China, Shanghai Electric Construction y Talesun.

Pablo Palomares, secretario de Relaciones Internacionales de Jujuy, califica a Cauchari como un avance sustancial de la provincia en su relación con China. “Jujuy supo cómo acercarse y responderle en términos de compromiso y seriedad. Se confeccionó un buen proyecto y por ello logró sortear la crisis de la macroeconomía [nacional]”, sostuvo.

Pero además, el vínculo también se reflejó en otro tipo de acuerdos, como el programa “Jujuy Seguro Interconectado”, en desarrollo con la empresa tecnológica Zhong Xing Telecommunication Equipment Company (ZTE), para la provisión de cámaras de seguridad, tendido de fibra óptica, software y hardware.

En 2020, la experta en relaciones entre China y América Latina Margaret Myers señaló: “Funcionarios chinos y otros actores realizaron más de trece viajes a la provincia de Jujuy, y funcionarios jujeños y del gobierno nacional argentino realizaron al menos once visitas a China en los cinco años anteriores”.

La clave de la relación entre Jujuy y China es el litio. Por ejemplo, el proyecto de litio del salar Cauchari-Olaroz está controlado por Ganfeng Lithium, con sede en el este de China. El proyecto tiene una capacidad de producción de 40.000 toneladas de carbonato de litio equivalente al año.

Otro proyecto en el que Jujuy se embarcó con China es su tren solar turístico, que recorre el valle de la Quebrada de Humahuaca. Y en mayo de 2024, una delegación diplomática jujeña acordó con Gotion, con sede en la ciudad oriental china de Hefei, para construir una planta solar de 200 megavatios en el sur de Jujuy.

Litio y otros minerales

El fuerte carácter federal de Argentina se extiende a que las provincias controlen sus propios recursos naturales. Esto significa que el crecimiento experimentado por el sector del litio y el resto de la industria minera metalífera está teniendo un impacto directo en las relaciones subnacionales. Esto contrasta con Chile, por ejemplo, donde el gobierno nacional controla en última instancia los recursos naturales.

Ingenieros de PowerChina inspeccionan paneles solares en una planta fotovoltaica de la localidad salteña de Cafayate, en el noroeste de Argentina. Aparte de la energía solar, la provincia ha recibido inversiones chinas en industrias como la del litio en los últimos años. Martin Zabala / Imago / Alamy/ Dialogue Earth

Otras provincias mineras, además de Jujuy, también están experimentando vínculos más dinámicos con China. En la vecina Salta, el proyecto de salmuera de litio-potasio Mariana, en construcción desde 2022, está controlado por Ganfeng Lithium.

Ganfeng también es copropietaria del proyecto de litio Pozuelos-Pastos Grandes en Salta, que se encuentra en fase de factibilidad; en septiembre, la provincia china de origen de Ganfeng, Jiangxi, firmó una carta de intenciones para profundizar su cooperación con Salta. Además, China participa en la extracción de litio salteño en sus salares de Arizaro y Diablillo a través de Tibet Summit Resources, mientras que Revotech Asia es propietaria del proyecto Sal de los Ángeles en el Salar de Diablillos.

En Catamarca se está desarrollando un gran proyecto de litio: Tres Quebradas, propiedad de Zijin Mining. Catamarca también ha estado discutiendo con Zijin la mejora del paso de San Francisco, que facilitaría la exportación de litio desde el puerto chileno de Coquimbo.

Catamarca Minería y Energía (Camyen), que es propiedad del gobierno provincial, anunció en 2022 que Power China financiaría cuatro plantas solares en la provincia. Construidas por Shanghai Electric Power Construction, tendrán una capacidad combinada de 600 megavatios. Se espera que la construcción comience este año.

El gobernador de Santa Fe, Maximiliano Pullaro, reunido con el embajador chino en Argentina, Wang Wei, en la sede diplomática de China en Buenos Aires en julio de 2024 para fortalecer las relaciones bilaterales y promover las exportaciones de la provincia. China fue el segundo socio comercial de Santa Fe en 2023 Provincia de Santa Fe

En San Juan la empresa china Jinko Solar desarrolló el parque fotovoltaico Iglesia-Estancia Guañizuil, que fue inaugurado en 2019. Además, la provincia cuenta con el proyecto de extracción de oro y plata Veladero, con un 50% de participación de la empresa china Shandong Gold.

Los desafíos

Diego Guelar, ex embajador argentino en China (2016-2019), considera que las provincias tienen un rol fundamental a la hora de hacer atractiva una inversión para China, ya que tienen la capacidad de brindar apoyo local, conocimiento del sitio y de los actores y pueden ayudar a mejorar la convivencia. Sin embargo, “una gran cantidad de las misiones comerciales y de negocios de parte de las provincias [que van] a China no se preparan debidamente”, dijo.

Guelar explica que si bien las provincias tienen dominio de sus recursos y facultades en materia de política exterior, y China en general está interesada en invertir y comerciar con el país, conseguir que se efectivicen los proyectos es complejo. “Requiere preparación previa y en muchos casos se necesitan garantías soberanas de parte de Nación, que también hay que negociar. Pero además, se requiere conocer cómo se manejan los chinos. Si esta expertisemuchas veces falta en la dirigencia a nivel nacional, ni qué hablar en las provincias”, dijo.

Desde un punto de vista más estructural, Stella Juste considera que las asimetrías de la relación entre Argentina y China se profundizan a nivel subnacional, a favor de China. “De modo que la contracara de las inversiones en conectividad territorial, producción energética y los swaps de moneda, puede verificarse en los déficits comerciales, la primarización agrícola, la dificultad para ampliar la canasta de productos exportables con valor agregado y la dependencia financiera”, sostuvo.