Si bien el fallo refiere exclusivamente al cobro de la tasa de Inspección, Seguridad e Higiene por parte del Municipio de Quilmes, constituye un firme respaldo a cualquier tipo de tasa que decidan cobrar los municipios, siempre y cuando cumplan con una serie de pautas explicitadas al final del fallo.

La Corte Suprema de Justicia falló a fines de la semana pasada a favor del Municipio de Quilmes en una demanda referida al cobro de tasas municipales que había iniciado la petrolera Esso en 2002 y luego continuó Axion cuando absorbió sus activos. La empresa había cuestionado el modo en el que se calculó la tasa de Inspección, Seguridad e Higiene sobre una base imponible que alcanzaba a los ingresos devengados en otros municipios de la Provincia de Buenos Aires en los que no tenía establecimientos habilitados, pero sí ejercía actividad; denunció la inconstitucionalidad del artículo 35 del Convenio Bilateral que habilitó ese cobro; y le apuntó a la desproporcionalidad entre el monto de la tasa y el costo del servicio prestado. Sin embargo, el máximo tribunal respaldó el accionar municipal con la firma de los jueces Juan Carlos Maqueda y Horacio Rosatti, y los votos concurrentes de los magistrados Ricardo Lorenzetti y Elena Highton de Nolasco.

Si bien el fallo refiere exclusivamente a la tasa de Inspección, Seguridad e Higiene por parte del Municipio de Quilmes, constituye un firme respaldo a cualquier tipo de tasa que decidan cobrar los municipios, siempre y cuando cumplan con una serie de pautas explicitadas al final del fallo.

El camino hacia la Corte Suprema

La petrolera Esso (en la actualidad Axion Energy Argentina, propiedad de Pan American Energy S.A.) demandó al Municipio de Quilmes para que deje sin efecto una resolución del 19 de diciembre de 2002 mediante la cual el Ejecutivo Municipal había desestimado un recurso contra una intimación de pago en concepto de un remanente adeudado por la Tasa de Inspección, Seguridad e Higiene.

La petrolera sostuvo que había liquidado y pagado esa tasa tomando como base imponible únicamente los ingresos brutos devengados en el Municipio de Quilmes. Es decir, explicó que la liquidación de 210.136 pesos que había desembolsado cubría íntegramente los costos por los servicios prestados por la municipalidad en dos estaciones de servicio ubicadas en su jurisdicción. La empresa aseguró que su liquidación incluso fue calculada en demasía porque tuvo en cuenta ingresos originados en otras diez estaciones de servicio ubicadas en Quilmes, pero explotadas por operadores independientes de Esso.

Lo que cuestionó la petrolera fue que el municipio pretendiera cobrarle la tasa de Inspección, Seguridad e Higiene sobre una base imponible que alcanzaba a los ingresos devengados en otros municipios de la Provincia de Buenos Aires en los que Esso no tenía establecimientos habilitados. En ese momento la petrolera tenía 30 locales en 30 municipios y ejercía actividad en 114 de los 135 municipios de la provincia de Buenos Aires. Lo que hizo entonces el municipio de Quilmes, en aplicación del artículo 35 del Convenio Multilateral, fue distribuir la base provincial entre los 30 municipios donde Esso contaba con local, incluyendo los ingresos ahí generados y los generados en los 84 municipios donde ejercía actividad pero no tenía local.

La empresa remarcó que no se daban las condiciones para la aplicación del artículo 35 del Convenio Bilateral sobre el que Quilmes basó ese cobro porque no es aplicable a tasas que deben retribuir la prestación de un servicio público individualizado y guardar proporcionalidad con el costo del servicio público efectivamente prestado como contrapartida por la comuna.

A partir de esta argumentación, remarcó que resultaba inadmisible determinar la tasa por una circunstancia ajena a la prestación misma del servicio como lo sería calcular su base tomando en cuenta los ingresos devengados por Esso en un territorio ajeno a esa municipalidad.

La demanda llegó a la Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires quien falló en contra de la petrolera. Axion Energy, quien actualmente controla los activos que eran de Esso, dedujo recurso extraordinario federal contra esa sentencia, el cual fue denegado, y entonces interpuso un recurso en queja directamente ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Una vez arribada la causa a la Corte Nacional, el tribunal convocó a una audiencia pública informativa que se celebró el 6 de junio de 2019 con la participación de las partes, terceros interesados y Amigos del Tribunal. Allí expusieron a favor de Axion la Unión Industrial Argentina, la Coordinadora de las Industrias de Productos Alimenticios (Copal), la Confederación Argentina de la Mediana Empresa (CAME), la Unión Industrial de la Provincia de Buenos Aires y otras entidades empresarias, mientras que el municipio de Quilmes contó con el respaldo de numerosas intendencias bonaerenses de distintos colores políticos.

De hecho, el intendente de Vicente López, Jorge Macri, expuso ante el tribunal en apoyo al modo en que Quilmes aplicó la tasa y luego lo hicieron los abogados Antonio María Hernández y Germán Krivocapich en representación de otros 39 municipios de la provincia: San isidro, Lomas de Zamora, Hurlingham, Lanús, Morón, Ituzaingo, Almirante Brown, Tres de Febrero, La Plata, Pilar, Florencio Varela, San Miguel, Pigué, Campana, Cañuelas, Azul, Bahía Blanca, Balcarce, Baradero, Carlos Tejedor, Coronel Suarez, General Arenales, General Lavalle, General Rodríguez, General Villegas, Junín, Lezama, Lincoln, Lobos, Partido de la Costa, Maipú, Mar Chiquita, Olavarría, Pergamino, Pinamar, Rivadavia, Rojas, Saladillo y Trenque Lauquen. También expuso el intendente Fernando Gray en representación del Municipio de Esteban Echeverría y Roberto Feletti en nombre de la Federación Argentina de Municipios.

Los argumentos ante la Corte Suprema

Axion planteó tres objeciones ante la Corte Suprema de Justicia:

Cuestionamiento a la base imponible de la tasa. La municipalidad considero que debía agregarse a la base imponible de la tasa el coeficiente atribuible a los demás municipios de la provincia donde Axion ejerce actividad, y por ende tiene base atribuible, pero no tiene establecimientos. Para avanzar en esa dirección se basó en la aplicación del tercer párrafo del artículo 35 del Convenio Multilateral de 1977. En respuesta, Axion sostuvo que ese artículo 35 del Convenio Multilateral no puede ser entendido como la autorización para que una municipalidad pueda “gravar hechos imponibles ocurridos fuera de sus límites geográficos”. Alegó que el tema constituye una cuestión federal que ya había sido resuelta por la Corte Suprema de manera favorable a su pretensión en el expediente caratulado “YPF contra Municipalidad de Concepción del Uruguay”, que tuvo sentencia en 2006; y contradice la jurisprudencia de ese mismo tribunal en la causa “Helicópteros Marinos S.A. contra Tierra del Fuego”, sentencia de junio de 2010, la cual estableció la necesaria existencia de “un punto de conexión” entre las actividades desarrolladas y la jurisdicción que las grava.

Proporcionalidad de la tasa. Axion denunció que la postura adoptada por el Municipio de Quilmes confronta con los parámetros constitucionales estructurados por la Corte Suprema, que no solo exigen la prestación efectiva del servicio, a cambio del cobro de una determinada tasa municipal, sino también la proporcionalidad entre el monto de esa tasa y el costo del servicio prestado, situación que en este caso no se corroboraría.

Inconstitucionalidad del Convenio Multilateral. La petrolera planteó que el artículo 35 del Convenio Multilateral resulta inconstitucional al afirmar que la interpretación según la cual “el citado acuerdo autoriza a la apropiación de ingresos foráneos al municipio (…) resultaría contraria al principio de razonabilidad (art. 28 de la Constitución Nacional)”.

La respuesta de la Corte Suprema

1) La Corte desestimó por “manifiestamente infundada” la afirmación de que la interpretación del Convenio Multilateral constituye una cuestión federal, pues sostiene que al fallar en la causa “Papel Misionero SAIFC” reinstauró el tradicional entendimiento según el cual el Convenio Multilateral forma parte del derecho público local ya que es “un régimen contractual entre los estados provinciales y la ciudad de Buenos Aires con arreglo al cual se distribuye la base imponible en el impuesto sobre los ingresos brutos entre las distintas jurisdicciones”. A raíz de ello, la Corte recordó que “divergencias sobre la interpretación de normas de derecho público local –como lo es el Convenio Multilateral- deben ser ventiladas ante los jueces locales.

Con respecto al cuestionamiento sobre la supuesta arbitrariedad en el cobro de la tasa, el máximo tribunal sostuvo que “ninguno de los pronunciamientos en los que se fundamenta la arbitrariedad resultan aplicables a este caso”. Para justificar su afirmación citó textual el artículo 35 del Convenio Multilateral:

“En el caso de actividades objeto del presente Convenio, las municipalidades, comunas y otros entes locales similares de las jurisdicciones adheridas, podrán gravar en concepto de impuestos, tasas, derechos de inspección o cualquier otro tributo cuya aplicación les sea permitida por las leyes locales sobre los comercios, industrias o actividades ejercidas en el respectivo ámbito jurisdiccional, únicamente la parte de ingresos brutos atribuibles a dichos fiscos adheridos, como resultado de la aplicación de las normas del presente Convenio. La distribución de dicho monto imponible entre las jurisdicciones citadas, se hará con arreglo a las disposiciones previstas en este Convenio, si no existiere un acuerdo interjurisdiccional que reemplace la citada distribución en cada jurisdicción provincial adherida. Cuando las normas legales vigentes en las municipalidades, comunas y otros entes locales similares de las jurisdicciones adheridas sólo permitan la percepción de los tributos en aquellos casos en que exista local, establecimiento u oficina donde se desarrolle la actividad gravada, las jurisdicciones referidas en las que el contribuyente posea la correspondiente habilitación, podrán gravar en conjunto el ciento por ciento (100%) del monto imponible atribuible al fisco provincial…”.

Con respecto a los fallos citados por Axion, la Corte respondió que en el caso “YPF contra Municipalidad de Concepción del Uruguay”, lo que hizo fue declarar arbitraria una sentencia en la cual la Cámara Federal de Apelaciones de Paraná había admitido que la Municipalidad de Concepción del Uruguay exigiera una tasa de higiene sobre el 100% de los ingresos provinciales con fundamento en que el contribuyente había omitido probar debidamente el pago efectuado por tasas similares a otras municipalidades de la Provincia de Entre Ríos. “La solución dada por esta Corte al caso se limitó a invalidar esa lectura, lo cual -como puede advertirse sin dificultad- constituye un supuesto evidentemente distinto al presente, el cual no trata de las consecuencias que emergen de la posibilidad de un contribuyente de demostrar el pago de una tasa similar en otras localidades de la misma provincia. Es así que del precedente citado no es dable concluir -como lo hace el dictamen de la Procuración en el párrafo 7° de su apartado III- que su doctrina consiste en que el Convenio `no prevé la posibilidad de acrecentamiento (…) como consecuencia (…) de ausencia de local o establecimiento` en otro u otros municipios”.

En cuanto al segundo fallo invocado por Axion, “Helicópteros Marinos S.A. c/ Tierra del Fuego”, la Corte señaló que tanto los hechos –referidos al alcance de la jurisdicción tributaria de la Provincia de Tierra del Fuego sobre el mar territorial adyacente a sus costas- como la solución dada por el Tribunal –el rechazo de esa pretensión frente a la inexistencia de un «punto de conexión» entre el territorio provincial y la porción de actividad realizada a extramuros de sus límites- “en nada se relacionan con el mecanismo previsto en el artículo 35 del Convenio Multilateral, cuya finalidad es evitar la superposición tributaria respecto de aquellos contribuyentes que ejercen actividades en más de una jurisdicción fiscal”.

2) Con respecto a la supuesta falta de proporcionalidad, la Corte responde, en el fallo que lleva las firmas de Maqueda y Rosatti, que “cuadra destacar que en su recurso extraordinario la apelante no ha aportado argumentos tendientes a demostrar en concreto la irrazonabilidad o desproporción del tributo”.

3) En lo que respecta a la supuesta inconstitucionalidad del tercer párrafo del artículo 35 del Convenio Multilateral, la Corte asegura que el alegato “carece de sustento fáctico y jurídico consistente, sin ninguna referencia que conecte los hechos de la causa a las normas constitucionales invocadas; el simple cotejo del planteo subsidiario de inconstitucionalidad esbozado a fs. 241/242 del remedio federal denota la insuficiencia argumentativa de la actora (Axion), lo cual conduce a su irremediable desestimación”.

La conclusión del fallo

Luego de responder a las objeciones de la petrolera, la Corte se encargó, a través del voto Maqueda-Rosatti, de fijar los lineamientos a los que se encuentran sujetas las tasas municipales. En tal sentido, sostuvo que la atribución de los municipios para crear una tasa, se encuentra sujeta a las siguientes pautas:

a) la definición clara y precisa del hecho imponible y la individualización de los servicios o actividades que se ofrecen;

b) la organización y puesta a disposición del servicio al contribuyente, pues de lo contrario el cobro carecería de causa importando un agravio al derecho de propiedad; y

c) la adecuada y precisa cuantificación del tributo (base imponible, alícuota, exenciones y deducciones), debiendo para ello la autoridad fiscal ponderar prudencialmente, entre otros parámetros, el costo global del servicio o actividad concernido y la capacidad contributiva.

A continuación agregó que “no existen reparos de índole constitucional para recurrir a los ingresos brutos del contribuyente como indicador de capacidad contributiva y factor para el cálculo de la base imponible de un tributo como el considerado en autos, en tanto ello no derive en resultados irrazonables, desproporcionados y disociados de las prestaciones directas e indirectas que afronta el municipio para organizar y poner a disposición el servicio”.

Finalmente, el tribunal dejó en claro que “admitida dentro de la base imponible la posibilidad de ponderar los ingresos brutos del contribuyente y la ausencia de un agravio correctamente desarrollado para comprobar la desproporción de la tasa, los cuestionamientos contra la constitucionalidad del artículo 35 del Convenio Multilateral devienen meramente conjeturales e hipotéticos y carecen de vinculación directa con la solución del caso”. A raíz de ello, confirmó la sentencia apelada.